OHLÉDNUTÍ: Jan Dobeš o postavení a roli národních výborů

(30. 6. 2023) – Již pojedenácté letos proběhla v Českých Budějovicích odborná konference, na jejímž pořádání s Jihočeským muzeum v Českých Budějovicích a Státním oblastním archivem v Třeboni spolupracuje i Ústav pro studium totalitních režimů. Letošní ročník se konal na téma Národní výbory 1945-1990: Orgány státní moci, nebo mocenský nástroj politiky KSČ? Jak název napovídá, konference byla tematicky zaměřena na problematiku národních výborů všech stupňů v rámci politického systému a politického, společenského a hospodářského života Československa na úrovni regionální i centrální. Na konferenci vystoupil s příspěvkem také Mgr. Jan Dobeš, Ph.D. z Ústavu pro soudobé dějiny Akademie věd ČR. S jeho svolením z něj přinášíme následující ukázku:

Národní výbory jako základ nové organizace a nové podoby veřejné správy

Uvažujeme-li o národních výborech jako nových orgánech veřejné správy po roce 1945, musíme se alespoň krátce zmínit o době před osvobozením. V plánech odboje na reformy v osvobozeném Československu se vedle plánů na politické a hospodářské reformy objevovaly také úvahy o reformě veřejné správy. Svědčí o tom ostatně i první norma, která se národním výborům věnovala – ústavní dekret č. 18 ze 4. prosince 1944 o národních výborech a prozatímním národním shromáždění. Podle něj měly být na osvobozeném území na základě voleb (!) ustavovány národní výbory, pro správu obcí s většinou státně nespolehlivého obyvatelstva pak správní komisaři nebo správní komise. Způsob provedení voleb a výkonu pravomocí měla vláda určit prostřednictvím vládního nařízení s mocí zákona. Tento dekret charakterizoval národní výbory jako prozatímní orgány veřejné správy ve všech jejích oborech.

Na jaře 1945 už ale Košický vládní program projektoval národní výbory jinak – adjektivum prozatímní v příslušné pasáži nenajdeme: „Na rozdíl od dřívějšího byrokratického, lidu vzdáleného správního aparátu tvoří se v obcích, okresech a zemích, jakožto nové orgány státní a veřejné správy, lidem volené národní výbory.“  V dekretu z prosince 1944 zmíněné podrobnosti, týkající se kompetencí a sestavování, přinášely (pro české země) vládní nařízení z 5. května 1945 a směrnice ministerstva vnitra z 19. května 1945. Národní výbory vznikly na úrovni místní, okresní a zemské. Již v Košickém vládním programu jsou vyjádřeny dva prvky působení a organizace národních výborů a vlastně můžeme říci dva zdroje jejich legitimity – profilují se jako orgány státní a veřejné správy, lidem volené.

S tím úzce souvisela také hojně diskutovaná otázka podřízenosti nižších stupňů národních výborů vyšším. Jestliže nekomunistické strany většinou prosazovaly pokračování v pojetí tradiční samosprávy, v němž zásada podřízenosti neplatí, viděli komunisté a jejich spojenci v národních výborech jednotnou soustavu lidové správy založenou právě na vztazích podřízenosti a nadřízenosti. Tento přístup se promítl do několika důležitých ustanovení zmíněného vládního nařízení a předznamenal tak další vývoj národních výborů po únoru 1948 směrem k likvidaci tradičních samosprávných rysů. Jeho výrazem se pak stala již ústava z roku 1948, která národní výbory definovala jako „nositele a vykonavatele státní moci v obcích, okresech a zemích“.

„Národní výbory nevznikly v roce 1945 z voleb, ale byly ustaveny obvykle dohodou politických stran.“

S novými správními orgány se měnil i způsob jejich ustavování. Již první, výše zmíněné normy, o něž se národní výbory opíraly, přinášely nové podmínky, kterým museli jejich členové odpovídat. Nešlo již pouze o splnění jistých formálních náležitostí (i ty se ovšem měnily – po roce 1945 se v Československu všeobecně snižoval věk pro výkon aktivního i pasivního volebního práva), ale o naplnění explicitně stanovených morálně-ideových a politických předpokladů – nezkompromitovanost členstvím v nepovolených politických stranách, účast v odboji, oddanost Národní frontě, souhlas s prováděnými změnami, spojenectvím se SSSR).

Národní výbory nevznikly v roce 1945 z voleb, ale byly ustaveny obvykle dohodou politických stran případně jiných významných společenských sil v dané obci. Předpokládalo se, že v nich budou paritně zastoupeny všechny politické strany. Po volbách do ÚNS v roce 1946 došlo na základě dohody politických stran k rekonstrukci složení národních výborů tak, aby odpovídalo rozložení politických preferencí v jednotlivých místech. První volby do národních výborů se konaly až v roce 1954 poté, co byl konečně přijat i zákon o národních výborech a také zákon o volbě do nich. Volební období bylo nejprve tříleté, později se prodloužilo na čtyři, a nakonec na pět let.

Za významnou změnu proti dosavadní (a i současné) praxi volby do místních orgánů můžeme považovat skutečnost, že ani jedna z norem upravujících volby do národních výborů (zákony z let 1954, 1960 a 1971) u kandidátů výslovně nezmiňuje podmínku trvalého bydliště v místě kandidatury. Toto připuštění možnosti, že se členem národního výboru stane někdo, kdo vůbec nežije v dané obci, znovu potvrzuje dominující pojetí národních výborů jako reprezentanta státní moci, nikoliv obce.

„Finanční potíže obcí tak byly vyřešeny za tu cenu, že obce fakticky přestaly existovat.“

Významný charakteristický rys samosprávy tvoří právo hospodařit s vlastním majetkem a případně těžit z jeho výnosů. V prvních poválečných letech si obce, okresy a země toto právo jen s drobnými omezeními udržovaly a národní výbory v tomto ohledu navazovaly na dřívější samosprávné orgány. Ve své snaze změnit charakter národních výborů komunisté a jejich spojenci již před únorem 1948 více či méně otevřeně naznačovali záměr financovat národní výbory ze státního rozpočtu. Skutečností se stal až v roce 1949 – tehdy vydaný zákon o finančním hospodaření národních výborů skutečně „napojil“ národní výbory na státní rozpočet. Současně ale také zrušil veškeré obecní kmenové jmění. Od roku 1950, kdy zákon začal platit, se tak v československém právním řádu institut komunálního majetku nevyskytoval. Jednalo se o další krok na cestě proměny obcí od samostatné právnické osoby k obci jako pouhé organizační jednotce státní správy. Finanční potíže obcí tak byly vyřešeny za tu cenu, že obce fakticky přestaly existovat. Stav nastolený uvedeným zákonem pak ve své podstatě trval až do zániku národních výborů a obnovy obecního zřízení v roce 1990.

Povšimněme si nyní stručně vývoje pravomocí národních výborů. Okamžikem vzniku přebíraly veškeré pravomoci dosud existujících orgánů státní správy i samosprávy. Důležitost národních výborů pro vývoj po osvobození ale spočívala v rozsáhlém souboru kompetencí, které souvisely se specifickou situací roku 1945. Sem patřily ustanovování národních správ, podíl na provádění pozemkové reformy, evidence a obsazování tzv. nepřátelského majetku, rozhodování o národní a státní spolehlivosti, zapojení do organizace transferu německého obyvatelstva a příprava osídlování, podíl na retribučním soudnictví.

Mimořádně významné bylo působení v oblasti bezpečnosti – na něm lze názorně demonstrovat, jak se někdejší výkon samostatné působnosti (péče o místní bezpečnost zajišťovaná obecní policií) proměnila v začlenění do systému státní moci (budování „ozbrojeného bezpečnostního sboru organizovaného podle zásad vojenské kázně“ – MNV zřizovaly jeho místní oddělení a jmenovala jejich velitele). Právě tento případ je ale současně ukázkou postupné proměny působnosti národních výborů – s tím, jak se formoval samostatně organizovaný Sbor národní bezpečnosti, jejich výkonné bezpečnostní pravomoci mizely. Totéž lze říci o dalších, výše zmíněných kompetencích, které během prvních poválečných let buď z podstaty věci zanikaly (odsun Němců) nebo přecházely na nově zřizované speciální orgány (Fond národní obnovy, SNB).

„V průběhu 60. let se prohluboval zájem státních a stranických orgánů o národní výbory nejenom z důvodů zajištění efektivnější veřejné správy, ale i jako součást širšího reformního úsilí.“

Úbytek pravomocí, který pokračoval i koncem 40. a na počátku 50. let (rovněž v souvislosti s pokračujícímu sociálními přeměnami – rušení spolků, likvidace soukromých živností) byl zanedlouho poté nahrazen procesem, který se projevoval od druhé poloviny 50.let. Na institucionální rovině spočíval v tom, že národní výbory se měly více zapojovat do řízení hospodářství a podniků. Poté, co se však ukázalo, že řízení podniků přesahuje síly MNV, měly se podle usnesení předsednictva ÚV KSČ z roku 1963 stát jedním ze stěžejních bodů jejich činnosti (vedle občanské a bytové výstavby) komunální služby. Narůstající potřeba kvalitních a dostupných služeb souvisela se zkracováním pracovní doby a zvyšováním zaměstnanosti žen. O tři roky později získaly MNV kompetence ve zřizování a řízení rozpočtových organizací nebo provozoven v řadě odvětví (místní hospodářství, stavebnictví, doprava, vodní hospodářství, obchod, školství a kultura).

V průběhu 60. let se prohluboval zájem státních a stranických orgánů o národní výbory nejenom z důvodů zajištění efektivnější veřejné správy, ale i jako součást širšího reformního úsilí. Od roku 1966 se připravoval další zákon o národních výborech. Ideové východisko spočívalo v přesvědčení, že Československo přešlo od diktatury proletariátu k tzv. všelidovému státu. V nových podmínkách se jevilo jako přirozené oživit samosprávný charakter národních výborů a více je pojímat jako zástupce obyvatelstva obce či města. Právě v tomto kontextu došlo k poskytnutí jisté finanční autonomie národním výborům (podíly z daní, výnosů podniků místního průmyslu, poplatky, pokuty). Nešlo ale jenom o hospodaření. Zřetelné zvyšování pravomocí národních výborů směřovalo k novému, spíše staronovému chápání obcí. I v politických a odborných diskusích stále častěji zaznívaly názory, podle nichž nejsou jen administrativně správní útvary, ale i společenské organismy. Měly se tak budovat vazby občanů k místu, kde žili, pocit vzájemné sounáležitosti, lokální patriotismus. Můžeme v tom spatřovat náznaky snah pozvednout vrstvu loajality k sousedům a obci, od roku 1948 potlačovanou ve prospěch „pracujícího lidu“ a „socialistické vlasti“.

„Normalizace obnovování samosprávy nepřála a stejně jako musely být opuštěny plány na reformu ekonomickou a politickou, uskutečnění nedošla ani reforma národních výborů.“

Všechny tyto skutečnosti se promítly do nového (a nakonec už posledního) zákona o národních výborech schváleného v červnu 1967. Ten sice národní výbory definoval poněkud rozporně jako „státní orgány samosprávného charakteru“, ale kladl přece jen větší důraz na druhou část tohoto označení. Reformnímu ovzduší druhé poloviny 60.let odpovídala snaha upevnit samostatnost a odpovědnost národních výborů. K tomu mělo vést (kromě již výše uvedeného) vymezení okruhu působnosti, ve kterém by každý národní výbor prováděl svá opatření samostatně, pouze v rámci zákonů a obecně závazných předpisů. Patřily do něj například ochrana životního prostředí, bytová politika, rozvoj služeb, kultura, zřizování a řízení vlastních hospodářských organizací, správa majetku (stále však nikoliv obecního) nebo zabezpečení veřejného pořádku. Výrazem snah o oživení samosprávy bylo také ustanovení zákona, které dávalo obci možnost vyhlásit k řešení některých otázek (územní plán, tehdy aktuální slučování obcí) místní referendum (prováděcí předpisy, které by upravovaly jeho podrobnosti, však později vydány nebyly). Potenciál, který přinášel nový zákon, ale nebyl naplněn. Normalizace obnovování samosprávy nepřála a stejně jako musely být opuštěny plány na reformu ekonomickou a politickou, uskutečnění nedošla ani reforma národních výborů. Zákon z roku 1967 byl mnohokrát novelizován, přičemž v jedné z novelizací byla jejich výše zmíněná samostatnost výslovně omezena a podřízena nejen zákonům, ale i usnesením vlády.

Zkoumáme-li národní výbory z institucionálního nebo právně teoretického hlediska, jeví se nám jako pevná součást soustavy moci – vyznačovala je správní podřízenost vyšším národním výborům a dalším státním orgánům, a politická podřízenost straně. Pod jejich dohledem navíc bylo i obsazování funkcí, zejména vedoucích. Na druhé straně ale nemůžeme přehlížet, že zejména místní národní výbory se pohybovaly ve skutečné realitě společnosti a režimu – ve sférách, kde se řešily především běžné záležitosti (zásobování, bytová výstavba, budování a fungování infrastruktury, školství) a kde z povahy věci rozhodovala hlavně věcná, méně pak politická kritéria. Jestliže po svém ustavení byly skutečně jednou z důležitých (a přesto dosud spíše přehlížených) mocenských složek, během několika desetiletí jejich existence tato funkce slábla a posouvala se spíše k funkci organizační či shromažďovací. Jejich součástí byly komise (jakési volené protějšky odborů) tvořené poslanci NV i dalšími občany, kteří měli k předmětu komise vztah. Na MNV byly svým způsobem navázány tzv. občanské výbory zřizované ve městech v jednotlivých volebních okrscích a zprostředkovávající kontakt voličů s jejich poslancem.

„Právě ochota se angažovat, se postupem doby stávala vedle politické spolehlivosti hlavním kritériem pro výběr kandidátů do pléna i funkcí MNV.“

Kromě toho své zástupce do národních výborů nevysílaly jen politické strany (hlavně tedy KSČ), ale také společenské organizace sdružené v Národní frontě. Ty jsou sice tradičně označovány za „převodovou páku“ režimu, ale výraznou část jejich činnosti tvořil hlavní předmět jejich zájmu a pro své členy i pro širší veřejnost tak pořádaly vzdělávací, kulturní a obecně společenské akce. Vzájemný poměr aktivit politických a souhrnně řečeno nepolitických se samozřejmě lišil podle konkrétní organizace, kromě toho je nelze vždy zcela jednoznačně odlišit. MNV tak získávaly pro péči o rozvoj obce, města, pro zapojení se do správy věcí veřejných určitý počet lidí ochotných se angažovat – jejich množství se jistě lišilo podle velikosti města. Právě ochota se angažovat se postupem doby (v 70. a 80. letech) stávala vedle politické spolehlivosti (nakonec možná až místo ní) hlavním kritériem pro výběr kandidátů do pléna i funkcí MNV. Potvrzuje to i nečetná odborná literatura čerpající z rozhovorů s pamětníky.

Domnívám se, že právě tyto načrtnuté skutečnosti zakládají svébytné postavení, které měly místní národní výbory mezi správními orgány, a tvoří důvod, proč by se o ně měla více zajímat i historiografie.

Připravil MARTIN VACEK

Foto Přemysl Fialka (ÚSTR) a 3x ilustrační foto ÚSTR

f

Související: